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Le modifiche al federalismo fiscale contenute nella Legge di Stabilità 2016 e la stima della capacità fiscale dei Comuni - Audizione del Direttore Generale delle Finanze Fabrizia Lapecorella presso la Commissione Parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale

Wed Mar 09 17:14:00 CET 2016

Premessa

Signor Presidente, Onorevoli Deputati e Senatori, ringrazio per I'invito a questa audizione dedicata alle novita in materia di tributi locali recate dalla legge di stabilita per l'anno 2016 e all'aggiornamento delle capacita fiscali che saranno utilizzate per la ripartizione del Fondo di solidarieta comunale (FSC) 2016.

Le recenti modifiche alla disciplina dell'IMU e della TASI incidono in modo significativo sulla capacita fiscale e sui risultati delle stime confluite nel decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 11 marzo 2015 e illustrate dinanzi a questa Commissione nel corso dell'audizione del 16 ottobre 2014.

Le Novità in Tema di IMU e di TASI Introdotte dalla Legge di Stabilità per l’Anno 2016

Le misure adottate con la legge di Stabilità 2016 in materia di tributi locali, in particolare IMU e TASI, sono finalizzate alla riduzione del carico fiscale per cittadini e alla semplificazione degli adempimenti.

Si tratta essenzialmente della eliminazione della tassazione sull’abitazione principale, della consistente riduzione della rendita catastale relativa agli immobili classificati nei gruppi catastali D ed E (cosiddetti “imbullonati”), delle modifiche concernenti l’esenzione dall’IMU per i terreni agricoli, nonché della sospensione per l’anno 2016 degli aumenti dei tributi locali e regionali.

TASI e abitazione principale

Per quel che riguarda la tassazione dell’abitazione principale la TASI non è dovuta, sia nel caso in cui l’unità immobiliare è adibita ad abitazione principale dal possessore, sia 4 nell’ipotesi in cui è l’occupante a destinare l’immobile detenuto ad abitazione principale.

In quest’ultimo caso, è stata introdotta una rilevante semplificazione degli adempimenti posti a carico del possessore dell’immobile, prevedendo che lo stesso continui a versare la TASI nella misura percentuale stabilita dal Comune nel regolamento relativo all’anno 2015 oppure, in mancanza di una specifica disposizione del Comune, nella percentuale di versamento pari al 90 per cento del tributo dovuto.

Devo sottolineare che la misura è diretta a favorire solo gli immobili che esprimono una ridotta capacità contributiva, escludendo dal beneficio le abitazioni cosiddette “di lusso”, vale a dire le unità abitative classificate nelle categorie catastali A/1, A/8 e A/9, per le quali continuano ad essere dovute sia l’IMU sia la TASI.

IVIE e abitazione principale

La revisione della tassazione dell’abitazione principale ha avuto implicazioni anche per l’imposta erariale sul valore degli immobili posseduti dai nostri connazionali all’estero (IVIE) introdotta dal Governo Monti con il decreto Salva-Italia.

Infatti, già a seguito dell’esclusione dall’IMU dell’abitazione principale, la questione del mancato riconoscimento delle medesime agevolazioni anche per l’IVIE era stata oggetto di esame da parte della Commissione europea per ovvi profili di disparità di trattamento.

Con la legge di stabilità è stata quindi attuata una sostanziale equiparazione dell’IVIE al regime dell’IMU e della TASI, per cui l’IVIE non si applica al possesso dell’abitazione principale e delle sue pertinenze e alla casa assegnata al coniuge in caso di separazione o di divorzio, ad eccezione delle abitazioni di lusso per le quali si applica l’aliquota ridotta pari allo 0,4 per cento e la detrazione di 200 euro.

IMU/TASI e immobile concesso in comodato

L’obiettivo di ridurre il carico fiscale sull’abitazione principale, è stato perseguito anche prevedendo la riduzione al 50 per cento della base imponibile delle unità immobiliari concesse in comodato dal soggetto passivo ai parenti in linea retta entro il primo grado che le utilizzano come abitazione principale, a condizione che: i) il contratto sia registrato; ii) il comodante possieda un solo immobile in Italia; iii) il comodante risieda anagraficamente nonché dimori abitualmente nello stesso Comune in cui è situato l'immobile concesso in comodato. Anche questa agevolazione non si applica agli immobili classificati nelle categorie catastali A/1, A/8 e A/9.

L’agevolazione si applica anche nel caso in cui il comodante oltre all’immobile concesso in comodato possieda nello stesso Comune un altro immobile adibito a propria abitazione principale. Anche in questo caso sono state escluse dal meccanismo di applicazione dell’agevolazione le abitazioni di “lusso”.

Atteso che la legge di stabilità ha precluso ai Comuni a partire dal 2016 la possibilità di assimilare all’abitazione principale le case concesse in comodato, devo comunque ricordare che la politica agevolativa del Comune può comunque esprimersi in altre forme, stabilendo ad esempio un’aliquota agevolata nell’ambito, ovviamente, dei limiti fissati dalla legge.

Tra le condizioni che hanno suscitato maggiore interesse deve essere sicuramente annoverata la novità della registrazione del contratto, soprattutto per quelli conclusi in forma verbale che obiettivamente sono quelli più ricorrenti dal momento che la norma prende in considerazione esclusivamente i comodati intercorrenti tra parenti di primo grado in linea retta, ossia genitori e figli.

In questo caso l’obbligo di registrazione del contratto verbale di comodato, che costituisce una novità anche in materia di imposta di registro, comporta che lo stesso dovrà essere assolto previa esclusiva presentazione dell’apposito modello in cui dovrà essere indicata anche la data di conclusione del contratto che è essenziale ai fini della decorrenza dell’agevolazione.

Il Dipartimento delle finanze ha chiarito di recente con un intervento di prassi amministrativa la portata applicativa della locuzione “un solo immobile” utilizzata dalla legge come ulteriore condizione per l’agevolazione.

A questo proposito, considerato che la disposizione di favore si colloca nell’ambito del regime delle agevolazioni riconosciute per gli immobili ad uso abitativo, è stato precisato che la stessa sia da intendersi riferita ai soli immobili ad uso abitativo. Pertanto, il possesso di un altro immobile che non sia destinato a uso abitativo non impedisce il riconoscimento dell’agevolazione fiscale. E’ stato inoltre precisato che nell’accezione di un solo immobile va anche ricompreso il possesso di una quota di un altro immobile.

Altre misure a sostegno delle esigenze abitative

Nello stesso ambito di misure di agevolazione per la prima casa, si collocano:

  • l’eliminazione dell’IMU per le abitazioni appartenenti alle cooperative edilizie a proprietà indivisa destinate a studenti universitari. Si deve sottolineare che detta eliminazione si estende anche alla TASI poiché la norma relativa all’IMU effettua un’equiparazione di detti alloggi all’abitazione principale;
  • la riduzione al 75 per cento dell’IMU e della TASI per gli immobili locati a canone concordato. In tal caso, il contribuente dovrà determinare l’imposta dovuta tenendo presente l’aliquota eventualmente deliberata dal Comune per gli immobili concessi a canone concordato e sull’importo così calcolato dovrà applicare la riduzione nella misura del 25%.

TASI e beni-merce

La legge di stabilità ha introdotto anche misure di agevolazione a favore delle imprese. Un primo intervento ha riguardato i cosiddetti beni merce - vale a dire i fabbricati costruiti e destinati dall’impresa costruttrice alla vendita, fintanto che permanga tale destinazione e non siano in ogni caso locati - per i quali è stata prevista l’applicazione di un’aliquota TASI, ridotta allo 0,1 per cento riconoscendo, al contempo, ai Comuni la facoltà di modificare la suddetta aliquota, in aumento, sino allo 0,25 per cento. Mi preme ricordare che i beni in parola sono esenti dall’IMU.

Rinviando a quanto illustrerò in seguito circa il blocco delle aliquote, devo comunque evidenziare che viene drasticamente limitata per il futuro la possibilità per i Comuni di aumentare l’aliquota della TASI che, in assenza di tale intervento, poteva essere incrementata fino al 10,6 per mille, mentre adesso è fissata ad un massimo del 2,5 per mille. Ovviamente, anche in questa fattispecie è consentito al Comune, e la norma lo ribadisce, la possibilità di azzerare l’aliquota.

Determinazione della rendita catastale dei cd “imbullonati”

Il secondo importante intervento che ha interessato le imprese è la soluzione trovata in legge di stabilità alla complessa problematica della determinazione della rendita catastale degli immobili a destinazione produttiva classificati nei gruppi “D” ed “E”, i cosiddetti immobili “imbullonati”.

La complessità della valutazione catastale degli impianti negli immobili “imbullonati” è riconducibile alla circostanza che le norme e la prassi di settore prevedono che, per questa tipologia di immobili, la rendita catastale - utilizzata per il calcolo della base imponibile della tassazione immobiliare IMU e TASI - sia determinata attraverso un procedimento di stima diretta, specifico per ciascun immobile a destinazione produttiva che, come tale, è soggetta a una puntuale valutazione tecnica, caso per caso, delle componenti edilizie e impiantistiche da prendere in considerazione.

La legge di stabilità ha rideterminato i criteri di accatastamento escludendo i “macchinari, congegni, attrezzature ed altri impianti, funzionali allo specifico processo produttivo” dall’ambito della valutazione catastale, alla quale rimangono, invece, soggetti il suolo, le costruzioni e i soli impianti che, ordinariamente, accrescono la qualità e l’utilità dell’unità immobiliare, indipendentemente dal processo produttivo nella stessa svolto.

A tale proposito ricordo che i benefici derivanti dall’applicazione dei nuovi criteri di determinazione delle rendite possono avere effetto sin dal 2016, se i soggetti interessati presentano gli atti di aggiornamento entro il 15 giugno 2016.

Nella legge di stabilità 2016 è previsto inoltre il ristoro ai Comuni della perdita di gettito derivante dall’applicazione delle nuove regole di accatastamento di detti immobili.

IMU e terreni agricoli

Infine, le misure di favore introdotte dalla legge di stabilità includono anche disposizioni concernenti il regime di esenzione dei terreni agricoli per i quali è stato ripristinato il criterio contenuto nella circolare n. 9 del 1993 che regolava l’esenzione dall’ICI. 

Sono state anche aggiunte ulteriori esenzioni per i terreni agricoli: i) posseduti e condotti da coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli professionali, iscritti nella previdenza agricola (CD e IAP), indipendentemente dall’ubicazione dei terreni stessi; ii) situati nelle isole minori; iii) a immutabile destinazione agro-silvo-pastorale a proprietà collettiva indivisibile e inusucapibile.

Imposta municipale secondaria (IMUS)

La legge di stabilità fa finalmente chiarezza sull’Imposta municipale secondaria (IMUS). Eliminando la norma che prevedeva, a partire dal 2016, la sua istituzione, si abbandona definitivamente il progetto del legislatore di unificare in un’unica entrata i cosiddetti tributi minori e cioè la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP), il canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), l'imposta comunale sulla pubblicità e i diritti sulle pubbliche affissioni (ICP DPA) e il canone per l'autorizzazione all'installazione dei mezzi pubblicitari (CIMP).

Sospensione dell’aumento della pressione fiscale a livello locale e regionale

Limitatamente all’anno 2016, al fine di contenere la pressione fiscale, la legge di stabilità ha disposto la sospensione degli aumenti dei tributi delle Regioni e degli enti locali.

Allo stesso tempo, per salvaguardare situazioni in cui l’aumento dei tributi costituisce una necessità determinata da situazioni oggettive individuate dalle norme stesse, sono state ammesse talune eccezioni, tra le quali la TARI.

Non rientrano nell’ambito del blocco le tariffe di natura patrimoniale come ad esempio quelle relative alla tariffa puntuale sostitutiva della TARI e il canone alternativo alla TOSAP ossia il COSAP. Ricordo che il canone per l’autorizzazione all'installazione dei mezzi pubblicitari (CIMP), seppure alternativo all’imposta comunale sulla pubblicità, ha natura tributaria e quindi rientra nel blocco.

E’ utile precisare che rientra nell’ambito della sospensione anche l’istituzione da parte del Comune di un nuovo tributo, dal momento che appare del tutto palese che così operando si verrebbe a generare un aumento della pressione fiscale. Su questa questione, con riguardo all’istituzione per il 2016 di una imposta di soggiorno, si è recentemente pronunciata la Corte dei Conti con una deliberazione che si pone nel solco della continuità con altre pronunce della stessa Corte e del Consiglio di Stato che hanno espresso i propri pareri in casi del tutto simili.

La Corte dei Conti ha affermato che la ratio della norma contenuta nella legge di stabilità è quella di mantenere invariato, nel 2016, il livello complessivo di pressione tributaria, “attraverso un congelamento generalizzato dei tributi degli enti territoriali rispetto alle aliquote in vigore nel 2015, ottenuto rendendo inefficaci eventuali leggi regionali o deliberazioni degli enti locali, nella parte in cui prevedono variazioni in aumento”. La Corte ritiene quindi che la norma in esame deve essere necessariamente letta in via estensiva, ritenendo la sospensione applicabile a tutte le forme di variazione in aumento dei tributi a livello locale, sia che le stesse si configurino come incremento di aliquote di tributi già esistenti nel 2015, sia che consistano nell’istituzione di nuove fonti impositive. Per quanto riguarda l’imposta di soggiorno, per la Corte appare, inoltre, del tutto irrilevante la circostanza che questa, andando a colpire solo i soggetti che alloggiano nelle strutture ricettive, non incide sui residenti del Comune che l’ha istituita, poiché “l’obiettivo di contenimento della pressione fiscale risulta infatti indifferente rispetto al principio della residenza”. 

Riprendendo le considerazioni svolte in relazione all’istituzione di un nuovo tributo sembra agevole poter affermare che le disposizioni di sospensione riguardano in generale tutte le manovre degli enti locali che producono l’effetto di restringere l’ambito applicativo di norme di favore, come avviene ad esempio nel caso di eliminazione di fattispecie di agevolazione, nonché in quello di variazione dell’ambito oggettivo di applicazione dell’addizionale comunale all’Irpef attraverso la riduzione o l’eliminazione della soglia di esenzione.

Pertanto, ogni disposizione contenuta nelle deliberazioni degli enti locali che determini nella sostanza un aumento della pressione tributaria deve ritenersi inefficace per l’anno 2016.

Al riguardo, una disposizione che merita di essere evidenziata è quella relativa alla cosiddetta maggiorazione TASI, la quale era destinata a venir meno a decorrere dal 2016 e in ordine alla quale la legge di stabilità 2016 ha, invece, attribuito ai Comuni il potere di mantenerla attraverso un’espressa deliberazione nella stessa misura applicata per l'anno 2015 e limitatamente agli immobili non esentati.

Per cui, se il Comune, ad esempio, aveva deliberato la maggiorazione in questione solo per gli immobili destinati ad abitazione principale, tale maggiorazione non potrà essere ovviamente mantenuta per tale fattispecie, essendo tali immobili divenuti esenti anche ai fini TASI, né è possibile in alcun modo recuperare tale maggiorazione attraverso l’applicazione della stessa su altre fattispecie.

Le compensazioni ai Comuni

Per concludere questa illustrazione delle modifiche in tema di fiscalità immobiliare introdotte dalla legge di stabilità per il 2016 – concernenti, ricordo, gli immobili adibiti ad abitazione principale per quanto riguarda la TASI e per i terreni agricoli, con riferimento alla sola IMU – devo evidenziare che le stesse hanno determinato l’esigenza di introdurre modalità di compensazione per i Comuni mediante un incremento di 3.767,45 milioni di euro per gli anni 2016 e successivi della dotazione del Fondo di Solidarietà Comunale (FSC), ripartito tra i Comuni delle Regioni a statuto ordinario, Sardegna e Sicilia sulla base del gettito effettivo IMU e TASI derivante dagli immobili adibiti ad abitazione principale e dai terreni agricoli, relativo all’anno 2015.

Per i Comuni delle Regioni a statuto speciale Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta a cui la legge attribuisce competenza in materia di finanza locale, la compensazione del minor gettito IMU e TASI avviene attraverso un minor accantonamento di 85,978 milioni di euro, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali.

Inoltre, con la legge di stabilità è stata aumentata la percentuale di riparto del Fondo di solidarietà comunale sulla base della differenza tra i fabbisogni standard e le capacità fiscali. La percentuale del 20 per cento prevista per l’anno 2015, passa al 30 per cento per l’anno 2016, al 40 per cento per l’anno 2017 e al 55 per cento per l’anno 2018.

Al riguardo devo sottolineare che la ripartizione della quota del Fondo di solidarietà comunale effettuata in base alla differenza tra fabbisogni standard e capacità fiscali coinvolge direttamente le competenze del Dipartimento delle finanze per la parte che riguarda la stima delle capacità fiscale che mi accingo a illustrare.

Capacità Fiscale

Premetto che - come ho avuto modo di precisare nelle precedenti occasioni in cui sono stata invitata da questa Commissione a esporre gli elementi caratterizzanti del percorso di approvazione della capacità fiscale - la legge n. 42 del 2009, dettando alcuni importanti princìpi per l'architettura del sistema perequativo per la costruzione degli indicatori di fabbisogno standard e di capacità fiscale, aveva stabilito che la perequazione dovesse tener conto della differenza tra fabbisogno standard e capacità fiscale per quello che concerne le funzioni fondamentali degli enti locali.

L’iter di approvazione del decreto sulla capacità fiscale

Per garantire la massima condivisione con gli attori del processo di definizione della capacità fiscale l’art. 43, comma 5-quater del D. L. n. 133 del 2014, prevede che il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze per l'adozione della nota metodologica e della stima della capacità fiscale per ciascun Comune sia adottato previa intesa in Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Solo dopo l’acquisizione dell’intesa, lo schema di decreto può essere trasmesso alle Camere affinché sia espresso il parere di questa Commissione parlamentare e delle Commissioni parlamentari competenti per materia, vale a dire le Commissioni V - Bilancio, da rendere entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione, decorso inutilmente il quale, il decreto può comunque essere adottato.

Nel caso in cui le Commissioni esprimano un parere al quale il Ministro non intenda conformarsi, lo stesso trasmette alle Camere una relazione in cui indica le ragioni per le quali non si è conformato ai citati pareri e il decreto può essere comunque emanato.

Il decreto 11 marzo 2015 e il nuovo schema di decreto sulla capacità fiscale

Con il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 11 marzo 2015 è stata adottata la prima nota metodologica relativa alla procedura di stima della capacità fiscale per singolo Comune delle Regioni a statuto ordinario.

Nello stesso decreto all’art. 1, comma 2, è stato previsto che la metodologia e la stima della capacità fiscale per singolo Comune delle Regioni a statuto ordinario fossero sottoposte a monitoraggio e rideterminazione, di norma, con cadenza annuale, proprio al fine di considerare eventuali mutamenti normativi e aggiornare la base dati utilizzata e tener progressivamente conto del tax gap e della variabilità dei dati assunti a riferimento.

Le novità recate dalla legge di stabilità per l’anno 2016 in materia di IMU e TASI e l’esigenza di allineare la base dati della capacità fiscale all’anno 2013, per realizzare la corrispondenza della stessa con la base dati utilizzata per l’aggiornamento dei fabbisogni standard, hanno determinato la necessità di predisporre un nuovo provvedimento che integra la nota metodologica già approvata con il D. M. 11 marzo 2015 e aggiorna le stime della capacità fiscale.

La revisione delle stime della capacità fiscale è in linea con la raccomandazione espressa sia da questa Commissione, sia dalla V Commissione Bilancio, di procedere alla stima della capacità fiscale in parallelo al processo di costruzione dei fabbisogni standard.

Lo scorso 18 febbraio è stata raggiunta in Conferenza Stato-città e Autonomie locali l’intesa sullo schema di decreto, sulla nota metodologica e sulle nuove stime della capacità fiscale e l’intero pacchetto approvato è stato trasmesso a questa Commissione e alle altre Commissioni parlamentari competenti per materia lo scorso 4 marzo.

La Stima della Capacità Fiscale 2016

La capacità fiscale è pari al gettito di un’imposta calcolato ad aliquota standard. Per ciascun Comune, la capacità fiscale corrisponde, quindi, alla somma dei gettiti calcolati ad aliquota standard, di ciascun tributo di spettanza comunale.

La stima della capacità fiscale 2016 è stata effettuata considerando le seguenti componenti: i) l’IMU; ii) la TASI; iii) l’addizionale comunale all’IRPEF; iv) la TARI; v) la capacità fiscale relativa ad imposte e tasse minori (imposta di scopo, imposta di soggiorno e di sbarco, TOSAP, ecc.); vi) una quota del tax gap IMU e TASI.

Nella letteratura di riferimento, la stima della capacità fiscale è determinata mediante l’applicazione di due diverse metodologie: i) il metodo RTS (Representative Tax System); ii) il metodo RFCA (Regression-based Fiscal Capacity Approach).

Sostanzialmente, il primo metodo corrisponde alla quantificazione della capacità fiscale applicando un’aliquota standard, uniforme sul territorio nazionale, alla base imponibile ben individuata di ciascun Comune; il secondo approccio rappresenta, invece, una stima econometrica della capacità fiscale, che consente di determinare, attraverso i coefficienti stimati in un modello di regressione, i pesi di quei fattori o variabili che influenzano significativamente il gettito. Il primo metodo è preferibile quando le basi imponibili e le aliquote standard sono facilmente determinabili; il secondo metodo risulta necessario quando non si hanno informazioni sufficienti per la determinazione della capacità fiscale attraverso il metodo RTS.

Per il 2016 sono state confermate le scelte metodologiche già fatte nel 2015 per la prima stima della capacità fiscale e illustrate nel Rapporto del 28 ottobre 2014[1]. In particolare, la capacità fiscale riferita a IMU, TASI e addizionale comunale all’IRPEF e il tax gap sui tributi immobiliari ad aliquota standard, sono stati stimati con il metodo RTS; la capacità fiscale delle tasse e delle imposte minori è stata invece stimata con il metodo RFCA.

Le tariffe, i prezzi o le tasse pagate per i servizi a domanda individuale dovrebbero essere opportunamente escluse dalla capacità fiscale quando si verifica l’equivalenza tra ricavi e costi nella gestione del servizio pubblico. Tuttavia, la scelta delle imposte/tasse da considerare nella capacità fiscale per la determinazione della capacità fiscale non può essere indipendente dalla modalità di calcolo dei fabbisogni standard, in considerazione della circostanza che la distribuzione delle risorse del FSC è per una quota parte (il 20% nel 2015 elevata al 30% nel 2016) il risultato della differenza di entrambe le componenti (fabbisogni standard e capacità fiscale).

Per questa ragione, con riferimento alla TARI, è stata, confermata la scelta di determinare la capacità fiscale sulla base dei coefficienti utilizzati per il calcolo dei fabbisogni standard del settore dei rifiuti.

Ferme restando le scelte metodologiche sopra richiamate, la stima della capacità fiscale 2016 è innovativa rispetto a quella predisposta per il 2015 sotto due profili: i) l’allineamento della capacità fiscale 2016 alle modifiche normative introdotte con la legge di stabilità; ii) l’aggiornamento dei dati di riferimento all’anno 2013[2], in modo da renderli coerenti con i dati di base utilizzati per l’aggiornamento del calcolo dei fabbisogni standard.

L’allineamento alla normativa 2016 è stato effettuato, salvo eccezioni, a partire dalla capacità fiscale 2015, eliminando dal calcolo le componenti relative ai gettiti standard riferiti ai tributi immobiliari aboliti dalla legge di stabilità 2016. Per gli stessi tributi, l’aggiornamento della base dati al 2013 è stato effettuato principalmente tenendo in considerazione le variazioni catastali delle basi imponibili intervenute nell’anno 2013 rispetto al 2012[3].

Di seguito si illustra l’aggiornamento della capacità fiscale per ciascuna delle sue componenti principali.

La capacità fiscale IMU e TASI sulle abitazioni principali di lusso

La determinazione della capacità fiscale riferita all’IMU e alla TASI sulle abitazioni principali di lusso (classificate nella categoria catastale A/1, A/8 e A/9) si è basata principalmente sulla standardizzazione del gettito teorico. In particolare, l’aggiornamento delle stime precedenti è stato effettuato considerando la base dati risultante dagli archivi del catasto 2013 in luogo di quella del 2012.

Non è stato possibile in questo caso standardizzare il gettito IMU e TASI a partire dal gettito effettivamente riscosso. Occorre, infatti, ricordare che tale procedura è condizionata alla disponibilità di informazioni che erano rilevabili solo nel 2012 (si pensi ad esempio al fatto che il versamento IMU in acconto era effettuato ad aliquota di base). Negli anni successivi la disponibilità di informazioni nei modelli di versamento non consente di replicare le medesime procedure del 2012 (ad esempio l’entità e la variabilità delle detrazioni applicate dai Comuni non rende fattibile una standardizzazione del gettito IMU e TASI a partire dal gettito effettivamente riscosso, attraverso per esempio una semplice “inversione d’aliquota”). Per tale ragione, è stato necessario procedere attraverso la standardizzazione del gettito a partire dalla base dati catastale. In altre parole, il criterio RTS di riferimento è quello del gettito standard “teorico” piuttosto che quello del gettito standard “effettivo”.[4]

Il gettito standard “teorico” dell’IMU è stato calcolato utilizzando il modello di microsimulazione del Dipartimento delle finanze (DF), basato sulla banca dati integrata dell’archivio catastale e delle dichiarazioni fiscali. Il confronto tra i risultati del modello di microsimulazione e il gettito IMU effettivamente riscosso ha fatto emergere alcune anomalie. Sebbene riconducibili a un numero limitato di casi, tali anomalie hanno reso necessaria l’applicazione di una procedura di correzione ai fini della standardizzazione.

Nel dettaglio, si è confrontato il risultato del gettito derivante dalla microsimulazione, considerando le aliquote IMU deliberate dai Comuni, e il gettito IMU effettivamente riscosso. Sulla base di questo confronto, sono stati analizzati quei casi in cui la differenza era significativa o in termini assoluti o in termini percentuali.[5] Per questi casi, si è proceduto ad una standardizzazione a partire dal gettito effettivo. In particolare, limitatamente ai Comuni che non presentano anomalie, si è determinato un coefficiente pari al rapporto tra il gettito standard “teorico” ottenuto attraverso il modello di microsimulazione e il gettito effettivo. Successivamente, per ciascuna classe di aliquota deliberata dai Comuni (dal 2 per mille sino al
6 per mille) si è considerato il valore mediano di questo rapporto, ottenendo quindi un “coefficiente di standardizzazione”. Tale coefficiente consente di approssimare, per ciascuna classe di aliquota deliberata, il gettito standard a partire dal gettito effettivo, tenendo conto del differente e non lineare impatto delle detrazioni di base.

La stima del gettito TASI standard delle abitazioni principali per il 2016 deve essere limitata alle sole abitazioni principali di lusso, in considerazione dell’esenzione disposta dalla legge di stabilità 2016 per le restanti abitazioni principali[6] ed è stata effettuata a partire dal gettito IMU standardizzato sui medesimi immobili.

In particolare, il gettito TASI standardizzato è pari a quello risultante dal modello di microsimulazione DF se tale criterio è stato utilizzato anche per la standardizzazione del gettito IMU delle abitazioni principali di lusso. Viceversa, nei casi anomali, ovvero quando il gettito IMU è stato standardizzato a partire dal gettito IMU effettivamente riscosso, il gettito standard TASI è stato derivato direttamente dal gettito standard dell’IMU in base a una procedura di correzione.

Per i Comuni delle Regioni a statuto ordinario, il gettito IMU ad aliquota di base sulle abitazioni principali “di lusso” risulta pari a 54 milioni di euro; il gettito TASI risulta, invece, pari a 15 milioni di euro.

La capacità fiscale IMU e TASI sugli immobili diversi dall’abitazione principale

La capacità fiscale relativa all’IMU e alla TASI sugli immobili diversi dall’abitazione principale è stata aggiornata effettuando le seguenti variazioni[7]: i) si è tenuto conto della modifica del regime di tassazione IMU dei terreni agricoli disposta dalla legge di stabilità 2016; ii) sono state considerate le variazioni delle basi catastali rilevate per ciascun Comune nell’anno 2013 rispetto all’anno 2012.

 Per quanto riguarda l’IMU sui terreni, la legge di stabilità ha rivisto il regime di tassazione, recentemente modificato dal decreto legge n. 4 del 2015. Nella stima della capacità fiscale è stata esclusa dal gettito standard IMU dei terreni di ciascun Comune la quota imputabile ai soggetti c.d. “agricoltori professionali” ovvero i “coltivatori diretti” e gli “imprenditori agricoli professionali” iscritti alla previdenza agricola, in virtù dell’esenzione disposta dalla legge n.208 del 2015 per tali soggetti. Si è poi tenuto conto della conferma dell’esenzione IMU dei terreni per i Comuni delle isole minori.

Non è risultato invece necessario procedere ad una rettifica della capacità fiscale per il “ripristino” del regime di esenzione di cui alla circolare sull’ICI n. 9 del 1993 in luogo di quello previsto dall’articolo 1 del decreto legge n. 4 del 2015. Gli effetti connessi all’applicazione del decreto legge n. 4 non sono mai stati inclusi nella precedente stima della capacità fiscale, effettuata prima dell’emanazione dello stesso decreto.

Per effetto delle modifiche normative sopra descritte, la capacità fiscale dei Comuni delle Regioni a statuto ordinario relativa al gettito IMU dei soli terreni si riduce di circa 177 milioni di euro, passando da 493 milioni di euro a 316 milioni di euro. Nessuna variazione è stata, ovviamente, stimata per la TASI che non ha mai gravato sui terreni.

Con riferimento agli altri fabbricati, la stima del gettito IMU ad aliquota di base, inclusa nella precedente capacità fiscale, si basava sulla standardizzazione dei versamenti IMU relativi all’anno 2012[8]. La medesima base dati è stata poi utilizzata per stimare il gettito TASI ad aliquota di base di ciascun Comune. Le rettifiche effettuate hanno considerato quindi l’incidenza su base comunale della variazione della base imponibile IMU/TASI, determinata su base catastale per i fabbricati diversi dall’abitazione principale, rilevata nel 2013 rispetto all’anno precedente.

In particolare, si è quindi determinato un coefficiente correttivo (in aumento o in diminuzione) del gettito IMU/TASI ad aliquota di base dei fabbricati diversi dalla prima casa pari alla variazione della base imponibile IMU ridotta prudenzialmente al 50 per cento per “sterilizzare” eventuali anomalie nella banca dati catastale. Non sono state comunque considerate le variazioni relative a immobili di categoria catastale B (di solito immobili di proprietà comunale) e immobili produttivi di categoria D (entrambe le tipologie di immobili non sono incluse nel gettito standard IMU). Rispetto alla precedente stima della capacità fiscale, non è stata effettuata alcuna variazione per la componente delle aree fabbricabili.

Con l’applicazione di tale metodologia il gettito IMU ad aliquota di base dei fabbricati diversi dall’abitazione principale per i Comuni delle Regioni a statuto ordinario aumenta complessivamente di circa 37 milioni di euro e il corrispondente gettito TASI di circa 5 milioni di euro.

Nel complesso, per i Comuni delle Regioni a statuto ordinario, alla luce delle modifiche effettuate, il gettito IMU ad aliquota di base per tutti gli immobili diversi dall’abitazione principale risulta pari a 11.104 milioni di euro e il gettito TASI (per gli immobili diversi dalla abitazione principale) è pari a 1.785 milioni di euro.

Il tax gap IMU e TASI

Nella letteratura economica si evidenzia che la capacità fiscale calcolata a partire dal gettito effettivamente riscosso, anziché dal gettito teorico, può incentivare comportamenti opportunistici. In assenza di incentivi appropriati all’esercizio di un’azione efficace di contrasto dei fenomeni evasivi, la capacità fiscale del comune si riduce e si massimizzano, invece, i benefici che possono essere conseguiti in sede di perequazione[9]. Tale fenomeno è noto in letteratura come base tax-back effect.[10]

Per non indebolire eccessivamente gli incentivi all’esercizio dell’attività di contrasto dell’evasione fiscale, nel calcolo della capacità fiscale complessiva per il 2015 era stata inclusa una quota del tax gap ad aliquota standard riconducibile a parte della capacità fiscale “sommersa” dei tributi immobiliari. Tale quota è stata confermata anche per l’anno 2016 nella misura prudenziale del 5 per cento.

Per effetto delle scelte effettuate per l’aggiornamento del gettito standard dell’IMU e della TASI, il tax gap sugli immobili diversi dall’abitazione principale per il 2013 è rimasto invariato rispetto a quello stimato per il 2012, mentre è stata eliminata tutta la quota del tax gap dell’IMU e della TASI, calcolata sul 2012, che si riferiva alle abitazioni principali.

Il tax gap ad aliquota standard è calcolato come differenza tra il gettito standard “teorico” e il gettito standard “effettivo”, calcolati applicando il metodo RTS rispettivamente alla base imponibile catastale e alla base imponibile ricostruita a partire dal gettito riscosso.

La stima del tax gap effettuata per il 2012 è rimasta invariata perché la standardizzazione del gettito IMU/TASI per gli immobili diversi dall’abitazione principale è stata effettuata con riferimento al gettito standard effettivo calcolato per il 2012 aggiornato al 2013 utilizzando le variazioni delle basi imponibili catastali registrate nel 2013. Poiché le variazioni delle basi imponibili catastali non possono influenzare il tax gap, con riferimento a questi immobili è stato confermato il calcolo già effettuato per il 2012.

Diverso è stato il ragionamento seguito per il calcolo del tax gap delle abitazioni principali di lusso. In questo caso, la “nuova” stima del gettito standard IMU e TASI si è dovuta basare sui dati dell’archivio catastale (gettito standard “teorico”) e, quindi, per questi immobili non sarebbe stato corretto includere il tax gap nel calcolo della capacità fiscale.

La capacità fiscale dell’addizionale comunale all’IRPEF

Come evidenziato nel Rapporto 2014 sulla Stima della capacità fiscale dei Comuni delle RSO, per il calcolo della capacità fiscale dell’addizionale comunale all’IRPEF non si pongono problemi informativi ai fini dell’applicazione del metodo RTS in quanto tutte le informazioni sulle basi imponibili sono esaustivamente desumibili dalle dichiarazioni fiscali. L’unica problematica applicativa era stata individuata nella mancata indicazione dell’aliquota standard. Mentre, infatti, per l’IMU e la TASI il legislatore ha definito aliquote e detrazioni di base, nel caso dell’addizionale comunale all’IRPEF è previsto che l’aliquota può essere fissata in un intervallo tra lo zero e lo 0,8 per cento[11].

La scelta effettuata nel 2015 è stata quella di considerare come aliquota standard il valore centrale dell’intervallo, ovvero lo 0,4 per cento; pertanto, un’aliquota pari a zero implica uno sforzo fiscale negativo di 0,4 punti percentuali, mentre l’aliquota fiscale massima implica uno sforzo fiscale positivo di 0,4 punti percentuali. Tale scelta metodologica è stata confermata per il calcolo della capacità fiscale 2016.

Per aggiornare le basi imponibili dal 2012 al 2013 sono stati considerati i redditi imponibili ai fini dell’addizionale comunale all’IRPEF nell’anno d’imposta 2013. Successivamente è stata applicata l’aliquota standard dello 0,4 per cento a queste basi imponibili. L’addizionale comunale all’IRPEF risulta così standardizzata a 2.547 milioni di euro.

La base imponibile è data dalla variabile “reddito imponibile ai fini delle addizionali IRPEF” estratta dalle dichiarazioni fiscali. Le statistiche sulle dichiarazioni fiscali pubblicate dal Dipartimento delle finanze sono basate sulla residenza al momento della presentazione della dichiarazione. Poiché l’addizionale comunale dovuta si basa, invece, sul Comune in cui il contribuente ha il domicilio fiscale al primo gennaio dell’anno d’imposta, che può in rari casi non coincidere con la residenza, ai fini del calcolo è stato necessario, come già fatto nel 2015, rielaborare le statistiche in base al domicilio fiscale.

La capacità fiscale relativa al finanziamento del fabbisogno standard del servizio dei rifiuti

La valorizzazione della capacità fiscale relativa al servizio di smaltimento dei rifiuti è basata sull’aggiornamento dei coefficienti di riparto dei fabbisogni standard alla spesa storica complessiva del 2013. L’ammontare complessivo della capacità fiscale dei rifiuti è pari a 8.722 milioni di euro, in aumento rispetto a 7.606 milioni di euro nella capacità fiscale 2015 (relativa ai fabbisogni standard stimati per il 2010).

La capacità fiscale “residuale”

Per le entrate c.d. “residuali” proprie delle amministrazioni comunali non è possibile applicare il metodo RTS. La capacità fiscale “residuale” è stata, pertanto, stimata nel 2015 attraverso il metodo RFCA.

Il metodo RFCA consiste nello stimare una o più equazioni del livello delle entrate proprie degli enti locali, determinando così, attraverso i coefficienti della regressione, i pesi di quei fattori che influenzano in modo statisticamente significativo il gettito. Il modello empirico utilizzato si inserisce nell’ambito di un modello standard di finanza pubblica locale à la Tiebout, che comprende: i) un insieme di variabili esplicative socio-economiche che rappresentano una proxy del livello di benessere locale; ii) un insieme di variabili in grado di catturare lo sforzo fiscale esercitato dai Comuni; iii) un insieme di variabili di controllo, in grado di catturare sia le preferenze locali del bene pubblico rispetto al bene di consumo privato, sia le variabili di carattere finanziario (come i trasferimenti intergovernativi); iv) la componente stocastica, che include sia l’eterogeneità municipale non osservata sia gli errori idiosincratici omoschedastici con media nulla. Si rimanda al Rapporto 2014 per il dettaglio dell’approccio econometrico utilizzato.

Con l’applicazione del metodo RFCA, la capacità fiscale “residuale” dipende dai coefficienti delle variabili significative, ovvero dai pesi dei fattori di influenza, e corrisponde più semplicemente alla formula riportata nel Riquadro 1:

Riquadro 1: La formula della capacità fiscale residuale

La formula della capacità fiscale residuale
La formula della capacità fiscale residuale

Poiché la stima dei coefficienti effettuata nel 2015 non è stata modificata[12], l’aggiornamento della capacità fiscale “residuale” consiste innanzitutto nell’aggiornamento dei valori delle variabili esplicative all’anno 2013. In particolare, sono stati considerati i redditi 2013 e i valori OMI 2013. La popolazione è stata aggiornata al 31 dicembre 2013. La variabile dei pendolari entranti è aggiornata al censimento ISTAT 2011. Le variabili delle presenze turistiche e delle seconde case sono state aggiornate al 2013. Rispetto alla stima effettuata nel 2015, inoltre, per tener conto della possibile distorsione verso l’alto della capacità fiscale pro capite in alcuni piccoli Comuni, sono state introdotte alcune correzioni nelle code della distribuzione dei Comuni con meno di 5 mila abitanti. La capacità fiscale residuale risulta, quindi, complessivamente pari a 5.661 milioni di euro.

Nel dettaglio, per la determinazione della capacità fiscale residuale (CFR) una delle variabili di maggior influenza è il reddito complessivo ai fini IRPEF al netto del reddito da fabbricati, utilizzato come una proxy della “ricchezza” non derivante dagli immobili. Nel calcolo della capacità fiscale residuale tale variabile è stata considerata utilizzando il valore medio pro capite comunale, e lo scostamento dal valore della mediana nazionale. Tuttavia, per i Comuni di piccole dimensioni, anche a causa dalla presenza di pochi – a volte pochissimi – outlier, ovvero di contribuenti con redditi relativamente molto elevati, tali scostamenti possono portare a distorsioni nella procedura di attribuzione della capacità fiscale residuale. Per ovviare a tale problematica è possibile adottare una correzione che tenga conto dello scostamento tra i valori medi e mediani del reddito di ciascun Comune. In particolare, il fenomeno osservato riguarda la CFR dei comuni con popolazione inferiore a 5 mila abitanti.

Al fine di pervenire ad una procedura di correzione soddisfacente, per ciascuna classe sono stati individuati i valori massimo, mediano e minimo dello scostamento della CFR pro capite calcolati tenendo conto rispettivamente del reddito medio (come nel modello originario) e del reddito mediano (stimato in un modello alternativo). E’ stato così determinato un fattore di correzione, calcolato come scostamento della CFR pro capite del modello originario rispetto al modello alternativo.[13] L’applicazione del metodo descritto agli enti con popolazione inferiore a 5 mila abitanti comporta una riduzione complessiva della CFR pari a circa 27 milioni di euro su un totale iniziale della CFR per la medesima fascia demografica pari a oltre 700 milioni di euro. Si rimanda alla nota metodologica, che è stata allegata alla distribuzione della capacità fiscale per ciascun Comune, per il dettaglio della stima della CFR con la correzione effettuata per i piccoli Comuni.

I Risultati dell’Aggiornamento della Capacità Fiscale 2016

Sulla base della metodologia descritta per l’aggiornamento della capacità fiscale 2016, si riportano i principali risultati e il confronto con il 2015.

Come illustrato nella Tabella 1 (vedi tabelle allegate), la capacità fiscale complessiva è diminuita dell’1,7% tra il 2015 e il 2016, passando da 30.593 milioni di euro nel 2015 a 30.068 milioni di euro nel 2016. La flessione più consistente riguarda la componente TASI (-45,4%) ed è dovuta all’esenzione delle abitazioni principali non di lusso; la componente IMU diminuisce dell’1,2% a seguito dell’esclusione della componente (esentata) dei terreni, mentre l’addizionale comunale varia marginalmente (+0,2%) per l’utilizzo nella stima degli ultimi dati aggiornati dei redditi (i redditi del 2012 per la stima 2015 e i redditi del 2013 per la stima 2016). La componente del tax gap diminuisce dello 0,6% in quanto è stata eliminata la quota relativa alle abitazioni principali; infine, la componente rifiuti aumenta del 14,7%.

La distribuzione regionale della capacità fiscale complessiva (Tabella 2 - vedi tabelle allegate) mostra una riduzione significativa tra il 2015 e il 2016 in Emilia Romagna (-2,7%), Piemonte (-2,6%) e Veneto (-2,5%). La variazione risulta invece positiva in Calabria (+0,9%). La componente IMU decresce tra il 2015 e il 2016 soprattutto in Emilia Romagna (-2,9%), in Puglia (-2,5%), in Veneto e in Piemonte (-2,2%), mentre aumenta nel Lazio (+1,1%). La diminuzione della componente TASI varia da -48,7% di Lazio e Puglia a -41,2% della Liguria, mentre l’addizionale comunale IRPEF è sostanzialmente stabile in tutte le Regioni e la variazione tra il 2015 e il 2016 va da +0,8% in Veneto a -1,0% in Molise. La flessione del tax gap tra il 2015 e il 2016 è maggiore in Calabria (-2,2%) e minore nel Lazio (-0,2%), mentre l’incremento della componente rifiuti presenta i valori più alti nel Lazio (+18,4%) e più bassi nel Molise (+12,0%).

La distribuzione per fasce di popolazione dei Comuni (Tabella 3 - vedi tabelle allegate) mostra che la variazione della capacità fiscale complessiva tra 2015 e 2016 è positiva solo per i Comuni tra i 60 mila e i 100 mila abitanti (+3,1%), mentre è negativa per le altre fasce e raggiunge il suo minimo nei Comuni tra 2 mila e 3 mila abitanti (-5,2%). La variazione della componente IMU è positiva per i Comuni tra 60 mila e 100 mila abitanti (+2,8%) e con più di 250 mila abitanti (+1,0%), mentre tocca il valore minimo (-5,6%) per i Comuni tra 2 e 3 mila abitanti. La diminuzione percentuale della componente TASI tra il 2015 e il 2016 oscilla da -29,3% per i Comuni con meno di 500 abitanti a -47,6% per i Comuni tra 100 e 250 mila abitanti e tendenzialmente diminuisce all’aumentare dell’ampiezza dei Comuni. La variazione dell’addizionale comunale tra il 2015 e il 2016 è pari a -3,3% per i Comuni tra 3 e 5 mila abitanti e incrementa fino a +4,6% per i Comuni tra 60 e 100 mila abitanti. La variazione del tax gap risulta positiva per i Comuni con abitanti tra 60 e 100 mila (+6,4%) mentre è negativa per tutte le altre fasce di popolazione, raggiungendo il minimo (-4,4%) per i Comuni tra 3 e 5 mila abitanti. L’incremento della componente rifiuti tra il 2015 e il 2016 passa da 11,0% dei Comuni tra 3 e 5 mila abitanti a 20,3% dei Comuni tra 60 e 100 mila abitanti.

Note
[1] La nota metodologica e la stima della capacità fiscale 2015 sono state poi adottate con il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze dell’11 marzo 2015.
[2] Il 2012 è l’anno di riferimento per la stima della capacità fiscale 2015.
[3] Tale scelta si è resa necessaria per due ragioni principali: da un lato, in virtù della riduzione significativa della tax compliance IMU nel 2013 rispetto al 2012, l’utilizzo della standardizzazione del gettito riscosso nel 2013 avrebbe allontanato maggiormente il calcolo della capacità fiscale dalla capacità fiscale teorica o potenziale, ovvero quella calcolata attraverso la standardizzazione delle basi imponibili dell’archivio catastale. Inoltre, si ritiene preferibile, per ragioni di stabilità e robustezza, come già illustrato nella nota metodologica della stima della capacità fiscale 2015, piuttosto che standardizzare il gettito con cadenza annuale, aggiornare il gettito standardizzato tenendo conto delle variazioni catastali e delle destinazioni d’uso degli immobili. Ciò consente di rimuovere l’effetto ciclico dovuto alla volatilità del gettito riscosso (considerando opportunamente come base l’annualità con più elevata tax compliance).
[4] L’utilizzo del gettito standard “teorico” in luogo del gettito standard “effettivo” implica necessariamente, come verrà spiegato più avanti, la necessità di escludere dal calcolo del tax gap la quota relativa alle abitazioni principali di lusso.
[5] La soglia in termini relativi è data dal rapporto tra il gettito IMU effettivamente riscosso e il gettito IMU da modello DF secondo le aliquote deliberate dai Comuni. Se lo scostamento relativo è inferiore al 25 per cento prevale la scelta di determinare l’IMU standard attraverso il modello di microsimulazione DF. La soglia in termini assoluti è data dalla differenza tra il gettito effettivamente riscosso e il gettito IMU da modello secondo le aliquote deliberate dai Comuni. Quest’ultima soglia è stata fissata a 500 euro.
[6] Nella stima 2014, invece, in coerenza con la normativa allora vigente, il gettito TASI sulle abitazioni principali riguardava il totale delle abitazioni principali.
[7] Si veda il Rapporto del 28 ottobre 2014, pubblicato sul sito del Dipartimento delle finanze il 3 novembre 2014.
[8] Ovviamente la stima effettuata era stata allineata alle modifiche normative disposte per gli anni successivi al 2012.
[9] Come noto la perequazione fiscale è basata sulla differenza tra fabbisogni standard e capacità fiscale. Conseguentemente una riduzione della capacità fiscale implica un beneficio netto nella perequazione, consistente o in un aumento del guadagno, nel caso di fabbisogni standard superiori alla capacità fiscale, o in una diminuzione delle perdite, nel caso di fabbisogni standard inferiori alla capacità fiscale.
[10] Tale fenomeno si distingue rispetto ai comportamenti opportunistici che prendono di mira l’aliquota fiscale piuttosto che la base imponibile, e che sono conosciuti come rate tax-back effect. Si pensi, ad esempio, all’incremento di aliquota deliberato dai Comuni con bassa capacità fiscale pro capite al fine di elevare l’aliquota standard media per ottenere benefici dalla perequazione fiscale senza gravare in modo rilevante sui propri contribuenti. Il caso limite è quello, nell’ambito di una perequazione fiscale basata su un’aliquota standard pari all’aliquota media, di un Comune con zero base imponibile; l’incentivo per questo Comune si traduce in un’aliquota che tende all’infinito. Per evitare questi fenomeni, la letteratura suggerisce di considerare un’aliquota standard costante e inferiore alla media.
[11] L’unica eccezione è Roma Capitale che, in base ad una apposita norma, applica un’aliquota pari a 0,9 per cento.
[12] Non si ritiene ragionevole replicare ogni anno una stima con il metodo RFCA. Molto più sensato è, difatti, aggiornare con cadenza annuale i valori delle variabili esplicative e con cadenza triennale l’insieme delle variabili da includere nella stima e i relativi coefficienti stimati.
[13] A sua volta, in ogni classe, la correzione della CFR avviene soltanto per i comuni per i quali lo scostamento pro capite è superiore allo scostamento pro capite mediano della classe dimensionale.

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